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法院确认合同无效不得以地方性法规、行政规章为依据
作者:郭敬坡发布时间:2020-02-14 来源:(2011)粤高法审监民提字第74号浏览量:0

【裁判要旨】

我国现行法律、行政法规对农村集体建设用地坚持“谁申请谁使用”的原则,禁止农村集体建设用地横向流转。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第四条规定:合同法实施以后,人民法院确认合同无效,应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据,不得以地方性法规、行政规章为依据。本案讼争土地属于X村民小组集体所有土地。

1999年1月1日起施行的《土地管理法》第六十条第一款规定:“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。

第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。

本案讼争土地虽然在2004年办理了农用地转为建设用地手续并办理了土地使用权证,但土地使用权证上登记的所有权人和使用权人均为X村民小组。X经济社将涉案土地出租给X钊等人用于兴办企业,未经县级以上地方人民政府批准,也不属于上述规定中土地使用权可以依法发生转移的除外情形,由此签订的《租赁合同》违反了《土地管理法》的强制性规定。

【裁判文书-本院认为】

本院再审认为,本案再审争议焦点是2004年9月15日X经济社与文德承签订的《租赁合同》是否有效。

首先,我国现行法律、行政法规对农村集体建设用地坚持“谁申请谁使用”的原则,禁止农村集体建设用地横向流转《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第四条规定:合同法实施以后,人民法院确认合同无效,应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据,不得以地方性法规、行政规章为依据。本案讼争土地属于X村民小组集体所有土地。1999年1月1日起施行的《土地管理法》第六十条第一款规定:“农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限,由县级以上地方人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。

本案讼争土地虽然在2004年办理了农用地转为建设用地手续并办理了土地使用权证,但土地使用权证上登记的所有权人和使用权人均为X村民小组。X经济社将涉案土地出租给X钊等人用于兴办企业,未经县级以上地方人民政府批准,也不属于上述规定中土地使用权可以依法发生转移的除外情形,由此签订的《租赁合同》违反了《土地管理法》的强制性规定。二审判决虽未引用具体法律条文,但其认为涉案土地未办理出租批准手续违反法律、行政法规的强制性规定,适用法律并无不当。

其次,即使从我省以及佛山市的相关地方性规定看,农村集体建设用地出租也要求履行相关审核、批准、登记手续广东省人民政府2003年6月24日发布的广东省人民政府关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》(粤府〔2003〕51号)第三条中规定:“农村集体建设用地使用权,需出让、转让、出租和抵押的,由土地权利人向土地所在的县或市国土资源部门申请,其中由农村集体经济组织出让、转让、出租和抵押建设用地使用权的,在申请前应经依法召开的村民会议讨论同意。符合本通知规定的,市、县国土资源部门应当依法予以批准。具体程序原则上参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行。农村集体建设用地使用权、转让、出租和抵押的,应当向土地所在的县或市国土资源部门申请办理土地登记手续,确认建设用地使用权和土地他项权利”。

广东省人大常委会2003年9月26日修正的广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十九条规定:“土地使用权转让、出租和抵押必须符合法律、法规规定的条件,并应当签订书面合同和向县级以上人民政府土地行政主管部门申请办理审核、登记手续”。第四十条规定:“土地使用权交易,有下列情形的,必须经县级以上人民政府土地行政主管部门审核同意;依法应当报县级以上人民政府批准的,由土地行政主管部门审核后报有批准权的人民政府批准……(三)农民集体所有的建设用地使用权转移或抵押的”。第四十一条规定:“有下列情形的不得进行土地使用权交易:……(六)未按本办法第四十条规定办理审核、审批手续的”。

佛山市人民政府2004年6月22日发布的《佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法》(佛府〔2004〕103号)第五条规定:“农村集体经济组织出让、转让、出租和抵押农村集体建设用地使用权的,必须先经依法召开的村民会议讨论同意”。第六条规定:“农村集体建设用地使用权流转,流转双方当事人必须签订书面合同,向土地所在地的区国土资源部门申请登记,经审核符合本办法规定的流转条件的,区国土资源部门应当登记。农村集体建设用地使用权出让、转让、出租和抵押,必须办理土地登记手续后才能生效”。

广东省人民政府2005年6月23日发布的广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第14条规定:集体建设用地使用权的出让、出租或作价入股(出资)的,农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权属证明、集体建设用地使用权出让、出租或作价入股(出资)合同(包括其村民同意流转的书面材料),按规定向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。市、县人民政府土地行政主管部门应依法给予办理”。

同时,佛山市国土资源局于2004年对涉案土地颁发的土地使用证上也明确载明:未经批准,不得转让、出租、抵押。该使用证是佛山市国土资源局根据当时的相关规定颁发给当事人的有效证件,具有公示的法律效力。该局于2008年2月29日《关于集体建设用地使用权流转问题的复函》、2008年4月18日出具的《关于农村集体建设用地使用权流转有关问题的复函》不属于法律、行政法规,且与该土地使用证所载明的内容不符,不能作为认定涉案《租赁合同》是否有效的依据。

第三,抗诉机关援引的本院《关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》的条文内容调处的仅是农用地与非农业建设用地的关系,而非农业建设用地的横向流转仍需办理相关批准、登记手续X杰等众多村民在得知涉案《租赁合同》签订后,就对该合同的效力提出异议。而X经济社、X村民小组在明知涉案土地使用证上载明“未经批准,不得转让、出租、抵押”,且原街边村民委员会要求其提供村民会议亲笔签名才对涉案合同予以鉴证的情况下,至今未能提供村民签名,也未能办理相关审核、批准、登记手续,该合同不具有相应的法律效力。二审判决根据《土地管理法》及其实施细则、《中华人民共和国民法通则》第五十八条(五)项《合同法》第五十二条第(五)项的规定,确认涉案《租赁合同》无效,实体处理并无不当。

综上所述,检察机关抗诉和申诉人申诉的理由,缺乏足够的事实和法律依据,本院不予采纳。本案二审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,应予维持。


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